Reglas fiscales en la Unión Monetaria Europea
Reglas fiscales en la Unión Monetaria EuropeaⓂ
Las reglas fiscales fueron consagradas en los documentos fundacionales de la Unión Monetaria Europea. El Tratado de Maastricht de 1992 requería que los miembros, existentes y futuros, mantuvieran la deuda pública por debajo del 60% y los déficits públicos por debajo del 3% del PIB. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), promulgado en 1997, desarrolló más estas reglas y sus mecanismos de aplicación. Estos se consideraron esenciales para evitar la mutualización de los pasivos soberanos, los posibles efectos indirectos de una crisis de deuda soberana en el sistema bancario. La independencia del BCE también podría estar en riesgo si no existieran límites a las obligaciones fiscales de los estados miembros (Eichengreen y Wyplosz 1998). Si bien el SGP permitió una cláusula de escape para grandes recesiones, los criterios fueron objeto de críticas inmediatas por imponer políticas procíclicas a los estados miembros, obligándolos a reducir el déficit durante las recesiones.
Los debates se intensificaron durante las crisis financiera mundial y de la zona del euro, donde las políticas fiscales de los estados miembros se vieron limitadas por la condicionalidad de los programas de préstamos europeos y del FMI (por ejemplo, Grecia), el PEC (por ejemplo, Francia e Italia) y las normas fiscales nacionales (por ejemplo, Alemania). Algunos culparon al SGP de imponer políticas de austeridad a los estados miembros que ya estaban experimentando una grave recesión. Otros vieron el SGP, o alguna forma de regla fiscal, como una salvaguardia contra el riesgo moral, fundamental para evitar los rescates y un requisito previo para una unión monetaria. Wolfgang Schäuble ha sido un gran defensor de este punto de vista (Schäuble 2021). Brunnermeier y col. (2016) revisan los dos lados del debate y sus orígenes históricos.
Los años posteriores a la crisis llevaron a repensar las reglas fiscales. El cambio formal más reciente fue una comunicación del parlamento europeo en 2015 que permitía cláusulas de escape condicionadas a la magnitud de la recesión que enfrentaba un país, pero aclara que solo se basa en la cláusula de escape ya establecida en el SGP en lugar de un cambio en el presupuesto fiscal. reglas. Una reforma anterior del PEC a mediados de la década de 2000, tras las infracciones de Alemania y Francia, hizo que las reglas fueran más anticíclicas, pero se consideró inaplicable porque establecía objetivos para el saldo fiscal estructural (no observado). Existe un acalorado debate sobre la reforma del marco fiscal de la UE; véase, por ejemplo, el debate en el informe de agosto de 2019 de la Junta Fiscal Europea (EFB 2019) y la Revisión de la gobernanza económica de la DG-ECFIN en febrero de 2020.
Beetsma y col. (2018) argumentan que el mosaico de reglas y excepciones, resultado de los compromisos políticos de las últimas dos décadas, ha hecho que el marco fiscal sea confuso, subjetivo y arbitrario en su aplicación. La complejidad de la regla fiscal quizás se ilustra mejor a través del Vademécum (Manual) de la Comisión Europea sobre el PEC, destinado a "mejorar [e] la claridad de la caja de herramientas de gobernanza fiscal (y económica) reforzada", pero que tiene más de 100 páginas (Comisión Europea 2019). Bilbiie y col. (2021) ofrecen una excelente descripción de los innumerables debates sobre la política fiscal en la UE. Baldwin y Giavazzi (2016) recopilan una amplia gama de propuestas para mejorar los arreglos institucionales actuales que rigen la zona del euro.
La crisis también dio lugar a nuevos arreglos institucionales, incluido el Mecanismo Europeo de Estabilidad, que está autorizado a otorgar préstamos a los países de la zona del euro que enfrentan dificultades de financiación. También condujo a una mayor vigilancia en el marco de los paquetes legislativos de la UE de 2011, de seis y dos paquetes, que introdujeron consejos fiscales nacionales independientes. La crisis de Covid-19 desencadenó la cláusula de escape del SGP y dio lugar a más innovaciones. Estos incluyen 672 500 millones de euros en ayuda a través del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia NextGenerationEU, incluyendo préstamos y subvenciones, financiados en parte mediante préstamos a nivel de la UE.
Ha habido muchas sugerencias para reformar las reglas fiscales europeas. En un extremo del espectro se encuentran los llamados a eliminar las reglas fiscales y reemplazarlas con normas, impuestas por las instituciones fiscales. Algunos países no pertenecientes a la zona del euro, incluidos el Reino Unido y Suecia, tienen reglas fiscales blandas, complementadas con consejos que proporcionan un análisis objetivo sobre qué tan bien el gobierno está cumpliendo sus objetivos. La propuesta de Blanchard et al. (2021) quizás pueda verse desde este punto de vista. Sugieren reemplazar las reglas fiscales con "estándares fiscales" más flexibles que serían aplicados por un organismo apolítico. En opinión de los autores, las reglas fiscales no son lo suficientemente flexibles para que las políticas fiscales nacionales respondan a frecuentes circunstancias imprevistas. Chadha y col. (2021) también abogan por normas fiscales impuestas por un consejo fiscal reforzado para el Reino Unido.
Algunos comentaristas han pedido que se revisen y flexibilicen las reglas fiscales. Beestma y col. (2018) sugieren que los países miembros proporcionen un plan de 15 años para cumplir con la relación deuda / PIB del 60% y hacer que el objetivo de déficit sea secundario (un documento del Parlamento Europeo hace una propuesta similar; Kopits 2018). El documento de política de Bénassy-Quéré et al. (2018) fue escrito por catorce (siete franceses y siete alemanes) destacados economistas, los llamados 7 + 7, que reflejan una variedad de puntos de vista. 6 Presentaron varios cambios potenciales, que incluyen permitir la reestructuración de la deuda, ampliar la capacidad fiscal a nivel federal y reformar las reglas fiscales. Según su propuesta, las reglas existentes deberían ser reemplazadas por un techo al crecimiento del gasto en línea con el crecimiento del producto potencial, con un factor de corrección para reducir la deuda si es demasiado alta. Asimismo, Coricelli (2004) y Darvas et al. (2018) han propuesto reglas de gasto similares. Por el contrario, Feld et al. (2018) sugieren eliminar las cláusulas de escape, ceñirse a los objetivos fiscales actuales y aumentarlos con un límite al crecimiento del gasto nominal. Boffinger (2020), mientras tanto, pide una 'regla de oro' que exima a las inversiones públicas de los objetivos de déficit.
Otros sugieren que las formas de seguros mutuos podrían ayudar a los países a cumplir sus objetivos fiscales del PEC. Dicho de otra manera, algunas de las medidas temporales adoptadas en respuesta al Covid-19 podrían hacerse permanentes. Maria Demertzis, miembro del panel, escribe en el FT que “la cláusula de no rescate de la UE, que estipula que ningún estado de brasas es responsable de los compromisos financieros de otro, ha sido reemplazada de hecho por el Mecanismo Europeo de Estabilidad como prestamista de última instancia para los países que están excluidos de los mercados ... Aunque se pretende que sea una herramienta única, esta combinación de riesgos para emitir deuda común podría tener que utilizarse de nuevo en el futuro para proteger la moneda única. Una coordinación más explícita de las políticas en este sentido es algo que los estados miembros de la UE tendrán que discutir ”. La ayuda a nivel de la UE podría incluir (re) seguro de desempleo a nivel de la UE, por ejemplo siguiendo el modelo del instrumento SURE adoptado durante Covid-19. Las herramientas a nivel federal probablemente requerirán una expansión permanente de la capacidad fiscal. Las propuestas recientes para emitir Coronabonds o ESBies (Brunermeier et al. 2012, 2016) difieren en sus detalles, pero todas involucran préstamos a nivel de la UE para colectivizar parcialmente la capacidad fiscal de la UE. Una encuesta anterior del CfM-CEPR encontró apoyo para propuestas de este tipo entre los miembros del panel. Los panelistas también discutieron la falta de claridad sobre si los préstamos a nivel de la UE son conjuntos o varios.
La encuesta CfM-CEPR de este mes pregunta si deben cambiarse las reglas fiscales de la UE y cómo. Si bien las normas fiscales también se aplican a los países que no pertenecen a la zona del euro, el tema central de la pregunta son los miembros de la UEM. En este sentido, se solicitó a los miembros del panel que opinen sobre la siguiente propuesta:
Propuesta 1: Las reglas fiscales existentes para los miembros de la Unión Monetaria Europea requieren revisión.
Cuarenta y un miembros del panel respondieron a esta pregunta. El noventa y ocho por ciento del panel estuvo de acuerdo en que se deberían revisar las reglas. Esta es la mayoría más grande jamás vista para cualquier pregunta de la encuesta CfM-CEPR hasta la fecha. Un solo miembro rechazó la propuesta de que las reglas requieren revisión.
Los miembros del panel dieron sus alternativas al marco existente en su respuesta a la segunda pregunta, pero expresaron su oposición al statu quo de varias maneras. Algunos miembros creen que las reglas fiscales nunca deberían haberse impuesto. Jordi Galí (CREI, Universitat Pompeu Fabra y Barcelona GSE) escribe: "No creo que haya ninguna justificación para tener las reglas para empezar si no se aplica ninguna regla de rescate". David Miles (Imperial College) está de acuerdo en que es "mejor eliminar las percepciones de que existe un respaldo en euros que protege los bonos del gobierno denominados en euros que crear un conjunto de reglas fiscales que no son efectivas". De manera similar, Simon Wren Lewis (Universidad de Oxford) afirma que “[las reglas f] iscales que se enfocan en la deuda del gobierno nacional han causado un gran daño a la Eurozona. Es hora de repensar toda la base de esas reglas, por lo que permiten un estímulo fiscal agregado cuando las tasas de interés alcanzan su límite inferior ". Jagjit Chadha (Instituto Nacional de Investigación Económica y Social) cuestiona además si la zona del euro fue alguna vez una unión monetaria óptima y, por lo tanto, siempre requirió una mayor flexibilidad. Escribe que las reglas fiscales “se han respetado más en el incumplimiento que en la observancia. Y han dado lugar a respuestas fiscales subóptimas a las consecuencias de una unión monetaria que en sí misma no es un área monetaria óptima ".
Otros sugieren que, sean cuales sean sus méritos originales, “mucha agua ha pasado por debajo del puente desde que se formularon las reglas fiscales”, en palabras de Morten Ravn (University College London). Agrega que “es hora de retroceder y trabajar seriamente en esto. Las buenas reglas fiscales son útiles para anclar las expectativas, las malas reglas fiscales pueden obstaculizar la estabilización ". Tras la crisis de la zona del euro y la pandemia de Covid-19, Pietro Reichlin (Università LUISS G. Carli) afirma de manera similar que "el objetivo del 60% para la relación deuda-PIB está totalmente fuera de alcance en el futuro previsible".
Evi Pappa (Universidad Carlos III de Madrid) se refiere a su ponencia pronunciada en el Foro del BCE sobre Banca Central en Sintra en 2020 (Papa 2020), en la que muestra que las reglas fiscales se han vuelto cada vez más complejas y se han sumado a la incertidumbre política. Ella escribe que “las reglas fiscales son complejas y están en constante evolución en la Unión Monetaria Europea. Su severidad y violaciones ocasionales han aumentado la incertidumbre política en Europa. ¡Se necesita una revisión! " Ramon Marimon (Instituto Universitario Europeo y UPF-Barcelona GSE) profundiza sobre la complejidad de las reglas que “como ha reconocido la Comisión Europea, la 'flexibilidad' ad-hoc introducida desde la crisis del euro ha hecho que el PEC sea demasiado complejo para ser una regla de rendición de cuentas , no solo porque es más difícil evaluar el cumplimiento, sino también porque hace que el SGP sea aún menos creíble. Agrega que “el intento de hacer cumplir el SGP con sanciones ha resultado, como era de esperar, inútil. Sin embargo, NGEU [Next Generation EU] ha demostrado, una vez más, que las zanahorias de la UE funcionan, mucho más que las varas no creíbles. Cuando se introdujeron los objetivos de Maastricht, había una gran zanahoria por delante para los países que no tenían garantizada la entrada en la Unión Monetaria Europea entrante y la mayoría de ellos cumplen ".
En la segunda pregunta, los miembros del panel pidieron alternativas a las reglas fiscales existentes.
Pregunta 2: ¿Cuál de las siguientes es la reforma que elegiría para mejorar las reglas fiscales?
Cuarenta y tres panelistas respondieron a esta pregunta. El treinta por ciento de los miembros del panel apoya la formación de consejos fiscales o la sustitución de reglas por normas; El 26% apoya mantener pero reformar las reglas fiscales para hacerlas más flexibles, anticíclicas o basadas en el gasto. Los votos compartidos para estas dos opciones se invierten al sopesar las respuestas de los expertos en los niveles de confianza autoevaluados. Otro 21% (24% si se considera la confianza) desearía ver una expansión de la capacidad fiscal a nivel de la UE. Muchos miembros del panel señalaron su apoyo a un paquete que incluye una combinación de estas tres opciones; de hecho, los tres aparecen en la propuesta de reforma 7 + 7. Una proporción menor del 16% eliminaría por completo las reglas fiscales a nivel de la UE y renacionalizaría la política fiscal. Finalmente, un solo miembro (que representa el 2%) optó por una aplicación más estricta de las reglas fiscales existentes.
El argumento principal a favor de los consejos o normas fiscales fue que las reglas fiscales se han vuelto cada vez más complejas y difíciles de monitorear. Los consejos arbitrarían si los países siguieron las reglas fiscales o mantuvieron de manera más vaga buenas prácticas fiscales. Nicolas Oulton (London School of Economics) se refiere a esto cuando escribe que "el problema con las reglas es que son imposibles de redactar de una manera que permita todas las contingencias". Por lo tanto, el seguimiento de la política fiscal se "empantana en los silos burocráticos que han plagado las reglas fiscales de la UE". Jagjit Chadha agrega que los consejos fiscales darían, en cambio, “una descripción mucho más completa de las rutas fiscales para el gasto, la recaudación de ingresos y la emisión de deuda. Un consejo fiscal puede centrar la discusión en los aspectos normativos de la política, así como fomentar el análisis contrafactual de opciones políticas alternativas. Jorge Braga de Macedo (Nova School of Business and Economics, Lisboa) se basa en su experiencia en la negociación del Tratado de Maastrict para decir que el marco institucional existente lidera la discusión política "empantanándose en los silos burocráticos que han plagado las reglas fiscales de la UE", y que los consejos y normas fiscales evitarían esto. Sin embargo, Nicolas Oulton termina preguntando “cómo persuadir a países como Alemania para que acepten estándares flexibles en lugar de reglas rígidas”.
Los partidarios de reglas fiscales alternativas tenían puntos de vista diferentes sobre el tipo de reforma a seguir. Fabrizio Coricelli (Escuela de Economía de París) apoya los pedidos de "reglas de gasto basadas en objetivos de gasto nominal relacionados con el PIB esperado [que] serían automáticamente contracíclicas y garantizarían la estabilidad de la deuda". “La transparencia de la norma justificaría una aplicación y sanciones más estrictas y rígidas, como perder el acceso a los fondos de la UE”, argumenta. Volker Wieland (Universidad Goethe de Frankfurt e IMFS), que pide que no se produzcan cambios, normas más estrictas o una mejor aplicación, está de acuerdo en que “sería sensato centrarse en una norma basada en el gasto para obtener una gestión más transparente y exigible de las reglas. Esto se puede lograr sin un cambio de tratado. Las reglas existentes se han implementado de una manera muy flexible. Entonces,
David Cobham (Heriot Watt University) pide un paquete de consejos fiscales, reglas reformadas y capacidad fiscal a nivel de la UE “para facilitar políticas anticíclicas, en forma de cambios discrecionales y estabilizadores automáticos, en condiciones de desviaciones bruscas (en dirección) de la tendencia / producción potencial, pero también (b) para requerir cambios de consolidación para devolver los índices de deuda a niveles ampliamente apropiados cuando las condiciones se hayan estabilizado ". Costas Milas (Universidad de Liverpool) tiene una propuesta diferente, en forma de “mandato dual en el que la relación déficit presupuestario / PIB es igual al 3% pero, al mismo tiempo, puede aumentar dependiendo de si un país registra mejoras en la gobernanza ". Finalmente, Simon Wren-Lewis sugiere que se establezcan “reglas fiscales nacionales [que] se centren en la armonización del tipo de cambio real (nivel de precios) entre los países de las ZE utilizando estímulos o contracciones fiscales nacionales. Si esto se logra, la deuda nacional se cuidará sola ".
Al respaldar la capacidad fiscal ampliada a nivel de la UE, Evi Pappa afirma que “la capacidad fiscal central permanente [podría utilizarse para] abordar grandes conmociones y la posible financiación del gasto (como en infraestructura y educación) que implica externalidades positivas que los responsables políticos regionales podrían no internalizar son características deseables de una posible revisión ". Francesca Monti (Kings College London) señala que esto tendría el efecto de ayuda positivo añadido de "facilitar la convergencia y aumentar la eficacia de la política monetaria en toda la zona del euro". Ramón Marimón señala que la capacidad fiscal ya se ha expandido durante la última década y que, por lo tanto, es inevitable ampliar la capacidad fiscal a largo plazo. Él pide “'SURE permanente, o deuda contingente del estado), incluso si en gran medida la política fiscal permanecerá en manos de los Estados miembros. Para ellos, un PEC revisado / simplificado puede ser un complemento de los nuevos y más poderosos instrumentos fiscales de la UE / EA que pueden actuar, nuevamente, como una zanahoria ”. Thorsten Beck (Cass Business School) cree que la capacidad fiscal ampliada se complementaría con una unión bancaria completa.
Los defensores de la renacionalización de las políticas fiscales argumentan que “no hay externalidades negativas obvias de déficits 'excesivos' sin rescate”, en palabras de Jordi Galí. En cambio, Galí sostiene que “los mercados [deberían] castigar el comportamiento fiscal 'irresponsable' o 'arriesgado'”. Patrick Minford (Cardiff Business School) señala simulaciones realizadas en su universidad basadas en modelos DSGE que indican que las políticas fiscales nacionales mejorarían la estabilidad macroeconómica.
M.S
¡¡¡Nuevos tiempos nuevas ilusiones ESPERANZA para TODOS!!!
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