Descarbonizar la economía

 

Un marco para descarbonizar la economía

A pesar de los compromisos de la Conferencia de Cambio Climático de la ONU de 2021, las políticas de mitigación climática de los países no son suficientes para cumplir con sus ambiciosos objetivos de reducción de emisiones. Esta columna presenta un marco para diseñar estrategias integrales de descarbonización que promuevan el crecimiento y la inclusión social. Se necesita una combinación de políticas basada en tres componentes: (1) fijación de precios de las emisiones, (2) normas y reglamentos, y (3) políticas complementarias que compensen los efectos distributivos. Un marco institucional sólido e independiente y campañas de comunicación creíbles son clave para gestionar las limitaciones de las políticas y mejorar la aceptación pública de las políticas de mitigación.

El cambio climático pone en peligro el bienestar de nuestras generaciones y las futuras (Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático 2021). A pesar de los nuevos compromisos anunciados en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (COP26) de 2021 en Glasgow y los meses previos, las promesas y políticas de mitigación climática de los países aún no están en línea con sus ambiciosos objetivos de reducción de emisiones y con la meta del Acuerdo de París de 2015. de mantener el aumento de la temperatura mundial “muy por debajo de los 2 grados en comparación con los niveles preindustriales” (Figura 1).

Figura 1 Las emisiones de gases de efecto invernadero del mundo no están en línea con cero neto para 2050

Escenarios de emisiones de CO2 a lo largo del tiempo (2000-2050) y el aumento de temperatura previsto respectivo para 2100

Nota : el escenario de promesas anunciadas se actualiza con las promesas de la COP26 al 3 de noviembre de 2021; El Escenario de Emisiones Netas Cero muestra la ruta de emisiones globales relacionadas con la energía desarrollada por la Agencia Internacional de Energía, donde la tecnología, las inversiones y las políticas se implementan en línea con el objetivo de alcanzar las emisiones netas cero para 2050. Los aumentos de temperatura esperados para 2100 son en relación con los niveles preindustriales y están sujetos a un riesgo al alza debido a las incertidumbres en la estimación y posibles cambios futuros en la política.
Fuente : Agencia Internacional de Energía (2021a,b,c).

Los costos económicos y distributivos esperados de las políticas de mitigación climática disuaden a los formuladores de políticas de tomar medidas más decisivas. En los dos años anteriores al impacto de la COVID-19 (2018–19), el PIB real mundial creció un 6,4 % (OCDE 2022b), mientras que las emisiones de CO2 aumentaron un 2,2 % (Global Carbon Project 2021). En 2020, las medidas de confinamiento implementadas en muchos países para contener la propagación del virus redujeron las emisiones globales en un 5,2 %. Esta reducción anual es consistente con las promesas de mitigación climática para 2030, pero tuvo un enorme costo económico y social, ya que el PIB mundial cayó un 3,4 % (OCDE 2021b). En general, este experimento 'natural' es un recordatorio de la necesidad de nuevos enfoques y políticas para conciliar los esfuerzos de descarbonización con el crecimiento y la inclusión social .

Múltiples fallas del mercado exigen una combinación integral de políticas

Múltiples fallas de mercado y objetivos de políticas contrastantes hacen que el diseño de estrategias rentables de descarbonización sea un desafío. Una falla importante del mercado se refiere a la externalidad negativa que producen los gases de efecto invernadero (GEI), que crea una brecha entre los costos sociales marginales y los costos privados y genera precios que no reflejan los daños climáticos. Una segunda falla del mercado se refiere a la provisión insuficiente por parte de los mercados privados de innovación y desarrollos tecnológicos "verdes", debido a que el conocimiento es (en gran medida) un bien público, especialmente en este ámbito - 

Otras fallas del mercado empeoran estos dos problemas. Por ejemplo, los beneficios colaterales de la reducción de emisiones, como la mejora de la salud y la biodiversidad, siguen sin tener precio, lo que debilita los incentivos para luchar contra el cambio climático; y los efectos de red pueden obstaculizar el despliegue de tecnologías 'verdes'.

Los gobiernos pueden utilizar una variedad de instrumentos de política para reducir las emisiones . En un nuevo estudio , comparamos el desempeño de varios instrumentos de política climática, pertenecientes a dos categorías amplias (instrumentos de fijación de precios de emisiones y estándares y regulaciones), a través de criterios clave: 

• reducir los costos de reducción a corto y mediano a largo plazo
• costes administrativos
• habilidad para lidiar con la incertidumbre
• preocupaciones de reasignación y distribución
• economía política y aceptabilidad pública
• impacto en el presupuesto público (ver Tabla 1 para ejemplos clave).

Tabla 1 Políticas climáticas clave examinadas a través de los criterios de evaluación

 

Nota : Los colores de las celdas indican qué tan favorables son los criterios de evaluación para un instrumento político dado (verde: muy favorable; naranja: medio favorable o resultado mixto; rojo: desfavorable; blanco: no aplicable).

El mensaje general de este ejercicio es que ningún instrumento de política individual es superior a los demás en todos estos criterios clave. Esto exige una combinación integral de políticas climáticas que también incluya medidas complementarias para mejorar la rentabilidad y la aceptabilidad social de las estrategias de descarbonización. Sin embargo, las diversas fuentes de emisión de los países (Figura 2), las preferencias sociales y las restricciones políticas (como la tolerancia a impuestos más altos, la cobertura y la efectividad del sistema de beneficios y la estructura industrial) significan que las combinaciones de políticas efectivas y factibles variarán entre países. .

Figura 2 Las proporciones sectoriales de las emisiones varían entre países

Proporción de emisiones de gases de efecto invernadero (excluidos el uso de la tierra, el cambio de uso de la tierra y la silvicultura) para países seleccionados de la OCDE

Fuente : OCDE, base de datos de crecimiento verde.

Instrumentos de tarificación de emisiones

El primer componente de una combinación integral de políticas comprende los instrumentos de fijación de precios de las emisiones. Este componente abarca impuestos sobre GEI y esquemas de comercio de emisiones, como el Sistema de Comercio de Emisiones de la UE, así como otros instrumentos basados ​​en incentivos, como impuestos sobre bienes contaminantes. Un precio de emisión uniforme para toda la economía es la piedra angular de las estrategias de mitigación, ya que es muy eficaz para reducir las emisiones a corto plazo. En la práctica, sin embargo, los precios de las emisiones siguen siendo generalmente bajos (Figura 3), en parte debido a las preocupaciones sobre sus impactos en la distribución y la oposición del público en general .

Figura 3 La mayoría de los países subvaloran sus emisiones de carbono

Puntuación del precio del carbono, 2018

Aunque es importante, el precio de las emisiones puede no ser suficiente para descarbonizar la economía, ya que es ineficaz cuando las empresas y los hogares responden débilmente a las señales de los precios. Además, el precio de las emisiones puede magnificar las pérdidas de bienestar de las recesiones a menos que varíe en el tiempo , y hace poco para abordar las fallas de coordinación en la innovación y la concesión de licencias . 

Esto limita la difusión de conocimientos y el desarrollo de nuevas tecnologías verdes, con el riesgo de obstaculizar el desarrollo de tecnologías con bajos costos de reducción. Finalmente, la coordinación de políticas internacionales es clave para reducir los riesgos de fuga de carbono.

Normas y reglamentos

El segundo componente de una combinación integral de políticas comprende estándares y subsidios para acelerar el despliegue de tecnologías bajas en carbono. Estos instrumentos pueden establecer una amplia gama de requisitos, como cuotas de emisión, certificaciones verdes y mandatos tecnológicos. Pueden ser especialmente efectivos en casos como la restricción y eliminación gradual de actividades o tecnologías de alta emisión dentro de una fecha determinada. Las normas y reglamentos no establecen directamente los precios de las emisiones, pero el costo que implican puede verse como precios de las emisiones implícitos (al contrario de los esquemas de fijación de precios de las emisiones, que establecen precios de las emisiones explícitos).

Los estándares y regulaciones pueden complementar de manera efectiva la fijación de precios de las emisiones y otras políticas basadas en incentivos , especialmente cuando son tecnológicamente neutrales (por ejemplo, estándares de desempeño negociables). Pueden ayudar a superar las fallas de coordinación que dificultan la difusión de tecnologías e innovaciones 'verdes' basadas en redes y pueden sustituir la fijación de precios de las emisiones donde las empresas y los hogares no responden a los precios. Las normas y los reglamentos también pueden abordar con eficacia algunas fallas del mercado (causadas, por ejemplo, por un comportamiento miope, restricciones financieras y aversión al riesgo) que los precios de las emisiones no abordan. Por ejemplo, el etiquetado de eficiencia energética puede mejorar la respuesta conductual provocada por instrumentos basados ​​en incentivos.

Sin embargo, las regulaciones mal diseñadas y descoordinadas pueden aumentar en gran medida el costo de la descarbonización al desdibujar las señales de precios, atenuar los incentivos en toda la economía, elegir ganadores y complicar el monitoreo del desempeño. En estas situaciones, pueden resultar en altos precios implícitos del carbono, restando valor a la rentabilidad general de las estrategias de descarbonización.

Políticas complementarias

Las políticas marco y complementarias son el tercer componente de una combinación integral de políticas. Estos incluyen todas aquellas políticas que no apuntan directamente a reducir las emisiones, sino que reducen los costos económicos y sociales de las políticas que lo hacen. Algunas políticas complementarias tienen como objetivo acelerar el desarrollo y la implementación de nuevas tecnologías de reducción . 

ⓂÉstos incluyen: 

• Incentivos a la I+D+i
• medidas que apoyen el dinamismo empresarial (por ejemplo, eliminar las barreras para la entrada de empresas, reducir las barreras al comercio y reformar los regímenes de insolvencia)
• promover la consistencia de los datos y la comparabilidad de las metodologías de calificación ambiental, social y de gobernanza para atraer capital privado 
• mayor inversión para mejorar las redes eléctricas y de transporte. Por ejemplo, en Noruega, el gran aumento en la cantidad de estaciones de carga para vehículos eléctricos (600 % entre 2015 y 2021) ayudó a reducir la "ansiedad por la autonomía" y respaldó las ventas de vehículos eléctricos (OCDE 2022a).

Otras políticas complementarias tienen como objetivo mitigar los efectos distributivos de las políticas climáticas y ayudar a las personas durante la transición climática. Un hallazgo empírico general es que las políticas climáticas tienden a ser regresivas . Reciclar los ingresos de los esquemas de fijación de precios de las emisiones puede ayudar a corregir esto y hacer que las políticas climáticas sean más progresivas. Aunque generalmente se desaconseja la asignación de ingresos, ya que crea rigideces en las prioridades de gasto, puede ser una herramienta útil en el contexto de la descarbonización al fortalecer el compromiso y comunicar claramente cómo se utilizarán los ingresos adicionales, generando así confianza . En Suiza, por ejemplo, el proyecto de ley del impuesto al carbono aprobado en 2018 incluía la asignación de aproximadamente dos tercios de los ingresos fiscales para redistribuirlos a hogares y empresas .

Otro ejemplo de una medida complementaria constructiva es la promoción de políticas laborales activas eficaces. Tales medidas pueden facilitar la reestructuración profunda del mercado laboral que probablemente provocarán las políticas climáticas . Un ejemplo exitoso es el sistema de 'flexiguridad' en Dinamarca, que apoya la movilidad laboral a través de políticas activas del mercado laboral, incluida la capacitación para las habilidades requeridas en los empleos verdes (OCDE 2021c).

Las estrategias efectivas de descarbonización requieren instituciones confiables y comunicaciones transparentes

Los esfuerzos de descarbonización tendrán efectos generalizados en las economías y sociedades y generarán riesgos de ganadores y perdedores .. Algunos elementos pueden facilitar la identificación de una combinación de políticas eficaz que goce de un amplio apoyo . Primero, reducir las brechas de información y conocimiento es clave para crear conciencia sobre el cambio climático y generar confianza entre el público. Esto se puede hacer, por ejemplo, mediante campañas de educación y comunicación pública con un combate específico de la desinformación, sin las cuales puede surgir una oposición significativa. 

En segundo lugar, las regulaciones que permiten un cabildeo transparente pueden evitar la captura de políticas por parte de grupos de interés que buscan obstaculizar la mitigación climática o distribuir sus costos de manera injusta (OCDE 2021a). 

Y finalmente, la participación efectiva de las partes interesadas en un entorno institucional transparente y confiable puede ayudar a obtener, gestionar y conciliar preferencias y prioridades en conflicto. Dinamarca, los Países Bajos y el Reino Unido tienen buenos ejemplos de organismos climáticos independientes que son responsables de evaluar las opiniones del público y proporcionar recomendaciones de políticas independientes a los gobiernos.

M.S

¡¡¡Nuevos tiempos nuevas ilusiones ESPERANZA para TODOS!!!