Políticas fiscales de la UE. Hábitos de 2021.

 

IMPLEMENTACIÓN MARCO FISCAL DE LA U.E

Lanzar importantes expansiones fiscales a raíz de graves recesiones económicas es fácil, pero revertirlas a medida que la economía mejora es más difícil. Esto corre el riesgo de dejar a algunos países severamente expuestos a raíz de nuevos shocks y desafíos. Esta publicación argumenta que la recesión económica causada por la pandemia de Covid-19 y el repunte posterior son ejemplos claros. Son la manifestación más reciente de problemas de larga data en la supervisión fiscal de la UE: 

(1) las evaluaciones de riesgo suelen estar sesgadas a la baja, incluso durante las recuperaciones 

y (2) los objetivos de gasto no son el ancla que deberían ser.

La respuesta política de la UE y sus estados miembros a la profunda recesión económica causada por la pandemia de Covid-19 ha sido ampliamente elogiada como contundente y apropiada. Los observadores aplaudieron el regreso de la política fiscal como una herramienta efectiva de estabilización macroeconómica. La respuesta al fuerte repunte económico de 2021 ha recibido menos atención, al menos hasta ahora. Esto es desafortunado. La eficacia de la política fiscal sólo puede evaluarse a lo largo de un ciclo completo: la recesión y la recuperación. De hecho, la forma en que la política económica en los estados miembros de la UE reaccionó primero a la excepcional recesión económica de 2020 y luego al repunte de 2021, es una clara lección sobre la situación subyacente de la formulación de políticas fiscales.

Los acontecimientos alrededor de 2020 y 2021 son obviamente excepcionales, pero también son característicos de patrones arraigados, que a lo largo de los años han dado lugar a críticas y tensiones. En particular, el año 2021 subraya la tentación de los gobiernos de ajustar al alza los planes de gasto durante las recuperaciones económicas. Con el tiempo, este patrón ha alimentado un claro efecto de aumento de la deuda pública en algunos países de la UE, lo que restringe su preparación para posteriores crisis económicas (EFB 2019).

Los números de titulares mejorados ocultan tendencias preocupantes

Cuando la pandemia de Covid-19 golpeó a principios de 2020, los comentaristas económicos agitaron la sopa de letras habitual de posibles recuperaciones que van desde L, K, W a V. En retrospectiva, prevaleció la forma de V: la recesión aguda y profunda en 2020 fue seguida por un sólido repunte en 2021, empujando el PIB real anual en la UE prácticamente de vuelta a su nivel anterior a la crisis. El perfil exacto de la V varió de un país a otro, algunos se recuperaron más rápido que otros, pero fue claramente visible en todos los ámbitos (Figura 1).

Figura 1 Recuperación en forma de V de la crisis de Covid

Fuente : Pronóstico de primavera de 2022 de la Comisión Europea

Para salvaguardar la sostenibilidad, la política fiscal debe implementarse simétricamente a lo largo del ciclo: estimular la demanda durante las recesiones y retirar el apoyo cuando la economía se recupera. Este principio básico motivó a la Comisión Europea a enviar cartas a los ministros de Finanzas de la UE en septiembre de 2020. Las cartas pedían medidas fiscales específicas y temporales y revisiones periódicas de la respuesta fiscal. El momento de la iniciativa fue elegido cuidadosamente. Las cartas se publicaron mientras los estados miembros de la UE finalizaban sus planes presupuestarios para 2021 y cuando la mayoría de los pronosticadores anticipaban un fuerte repunte de la actividad económica hacia finales de año y principios del siguiente.

Sin embargo, el consejo de la Comisión no ganó mucha fuerza. Aunque los pronosticadores aún anticipaban una sólida recuperación económica en 2021, principalmente gracias a la implementación esperada de vacunas y la liberación relacionada de la demanda acumulada, una nueva ola de infecciones por covid alimentó una sensación de riesgo a la baja y llevó a varios estados miembros de la UE a extender las vacunas existentes. medidas fiscales y/o proponer nuevas. Como resultado, la evaluación de la Comisión de los proyectos de planes presupuestarios a finales de noviembre de 2020 fue mixta. Por un lado, señaló que muchas de las medidas previstas no parecían ser temporales y aconsejó a los países con un elevado endeudamiento que preservaran la sostenibilidad fiscal.  Por otro lado, se refirió a los riesgos a la baja para las perspectivas económicas que exigen un apoyo fiscal continuo.

A primera vista, las preocupaciones parecen haber sido injustificadas. Las posiciones fiscales en 2021 sorprendieron al alza por dos razones:

Ⓜ(i) en promedio, los déficits de 2020 resultaron más de un 1% del PIB más bajos, 

yⓂ (ii) el crecimiento del PIB nominal en 2021 fue dos puntos porcentuales más alto de lo esperado en el momento del presupuesto se habían finalizado los planes para 2021. Entonces, ¿estaba todo bien después de todo? Desafortunadamente, los números de los titulares son indicadores traicioneros. Suelen ocultar verdades desagradables. Para empezar, neto de factores cíclicos, el saldo presupuestario de 2021 se deterioró. En lugar de retirar gradualmente el apoyo fiscal junto con la recuperación económica, los gobiernos continuaron aplicando políticas fiscales expansivas, especialmente en la zona del euro.

Un análisis más detallado revela la práctica subyacente y bien conocida de gastar las ganancias extraordinarias de los ingresos. En gran parte no mencionado en los informes oficiales, en 2021 el contenido fiscal de la actividad económica superó las previsiones por un margen significativo. El crecimiento del PIB nominal de poco más del 7% respecto al año anterior generó un aumento de los ingresos del gobierno de más del 9%. En años normales, los ingresos del gobierno se mueven en general al mismo ritmo que la actividad económica. 

Debido a la naturaleza excepcional de las ganancias inesperadas de los ingresos, los responsables políticos prudentes habrían acogido con beneplácito la mejora resultante de los saldos generales al ceñirse en la medida de lo posible a los planes de gastos originales. Tras el aumento sin precedentes del gasto público en 2020 de cerca del 8% en términos reales -seis veces el promedio a largo plazo- se habría justificado cierta moderación. Sin embargo, los datos de resultados cuentan una historia diferente. Varios gobiernos aprovecharon el aumento de los ingresos para aumentar aún más los niveles de gasto que ya eran muy elevados.

Figura 2 Gasto del gobierno en 2020 y 2021

notas: Deuda baja = Países de la UE con deuda pública <= 60 % del PIB (en 2011-2019 en promedio). Deuda alta: países de la UE con 60% del PIB < deuda pública <= 90% del PIB. Deuda muy alta: países de la UE con deuda pública > 90% del PIB. El crecimiento del gasto neto (NEG) se refiere a la tasa de crecimiento del gasto público, excluidos los gastos de intereses, el gasto en programas de la UE totalmente compensados ​​por fondos de la UE y la parte cíclica del gasto en prestaciones por desempleo, y se excluye de las medidas de ingresos discrecionales y excepcionales; los gastos de inversión se promedian durante cuatro años. La tasa de crecimiento del PIB potencial a mediano plazo se calcula en términos nominales como el promedio de diez años del crecimiento del producto potencial real y la tasa de variación interanual del deflactor del PIB. Las medidas de emergencia temporales respaldan los sistemas de salud y compensan a los trabajadores y las empresas por las pérdidas de ingresos inducidas por la pandemia; excluyen la inversión pública. Las medidas temporales de apoyo a la recuperación incluyen la inversión pública y otros gastos centrados en garantizar una recuperación sostenible de la recesión provocada por la pandemia de Covid.
Fuente : Comisión Europea, cálculos propios

Para ser perfectamente claros, no estamos argumentando que los estados miembros de la UE deberían haber lanzado programas de consolidación ambiciosos. Sin embargo, si los gobiernos hubieran mantenido el rumbo original en términos de planes de gasto, el déficit general de la UE y la zona del euro habría sido casi un 2 % inferior al PIB, es decir, más cerca del 3 % del PIB que del 5 % real. En especial, los países con una relación deuda/PIB alta y muy alta aprovecharon las ganancias extraordinarias de los ingresos al mantener el crecimiento del gasto muy por encima de las tasas sostenibles a largo plazo. Lo que hace que esta estrategia sea particularmente riesgosa es que una parte importante del gasto adicional implementado en 2021 fue de carácter permanente (Figura 2). No hace falta decir que las ganancias inesperadas de ingresos gastadas en 2021 habrían sido útiles en 2022 a raíz de la crisis energética causada por la invasión rusa de Ucrania. Para ser justo, no todos los estados miembros de la UE se ven igualmente afectados. Algunos lograron seguir un enfoque más simétrico.

Consideraciones de política

Cuando se produjo la pandemia de Covid-19 en 2020, las políticas fiscales nacionales reaccionaron con rapidez y contundencia. Los estados miembros acordaron expansiones fiscales masivas en un tiempo récord. Fueron menos ágiles cuando la economía se recuperó bruscamente en 2021. Los gobiernos mantuvieron el pie en el acelerador fiscal debido a los riesgos a la baja o presionaron aún más para aprovechar las ganancias inesperadas de los ingresos. Como resultado, el año 2021 confirmó patrones tan arraigados como desafortunados.

En primer lugar, los planes de gasto público no son el ancla de la política fiscal que pueden y deben ser. Cuando los ingresos resultan superiores a lo supuesto, existe una alta probabilidad de que se gasten, total o parcialmente, al menos en algunos países. En segundo lugar, las evaluaciones de riesgo en torno a las perspectivas económicas se inclinan constantemente a la baja. Desde el inicio del marco fiscal de la UE a fines de la década de 1990, las proyecciones macroeconómicas semestrales de la Comisión Europea nunca han identificado un balance de riesgos inclinado al alza. Incluso en años de recuperación económica, los riesgos percibidos se han sesgado en su mayoría a la baja.

En conjunto, estos dos patrones recurrentes han impulsado la tendencia al alza secular de la deuda pública observada en algunos estados miembros de la UE y plantean dudas sobre el alcance de la estabilización fiscal. Si las condiciones económicas decepcionan sistemáticamente a la baja y no se ahorran ganancias inesperadas, ¿Cómo puede ser sostenible la estabilización fiscal a largo plazo ?

En la revisión en curso del marco de gobernanza económica de la UE, algunos observadores atribuyen el desempeño fiscal menos que óptimo en algunos estados miembros a la complejidad del conjunto actual de reglas fiscales, una complejidad que, según su narrativa, dificulta la apropiación. Aunque este punto de vista ha atraído a un número creciente de seguidores, todavía choca con un hecho simple pero importante.

Una forma sencilla de que los gobiernos nacionales sortearan las complejidades del sistema actual habría sido seguir el punto de referencia del gasto del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, es decir, mantener el gasto público en un camino constante basado en una tasa prudente de crecimiento económico a largo plazo, y dejar que los ingresos fluctúen durante el ciclo. Cumplir con un punto de referencia tan simple e intuitivo no solo habría ayudado a estabilizar la economía, sino que en la mayoría de los casos habría garantizado la coherencia con todas las demás reglas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.  Y si no lo hubiera sido, habría sido por razones plenamente justificadas, por ejemplo, en el curso de una recesión severa cuando los déficits pueden y deben superar temporalmente el famoso umbral del 3% del PIB.  

Sin embargo, la realidad cuenta una historia diferente. El indicador de gasto del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que traza un curso intuitivo y fácil de comunicar para la política fiscal nacional, es la regla del Pacto que los gobiernos tienden a seguir menos . Parecen preferirse otras reglas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, menos intuitivas y más procíclicas.

¿Cómo podemos conciliar este hallazgo con el hecho de que en el debate de reforma en curso, la mayoría de las propuestas depositan su esperanza precisamente en la simplicidad de un punto de referencia de gasto? ¿Por qué los estados miembros seguirían una regla que aparentemente no les gustaba tanto hasta ahora? La respuesta parece ser que los caminos de ajuste se harán a la medida, teniendo en cuenta las especificidades de cada país. Si se traduce en una reforma concreta del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, este enfoque de ajustes a medida implicaría un importante cambio de paradigma.

Hasta ahora, la igualdad de trato se consideraba crucial en el diseño e implementación del marco fiscal de la UE,  por lo que la igualdad de trato se entendía como contribuciones a la estabilidad macrofinanciera o incluso esfuerzos para evitar externalidades negativas de las políticas fiscales nacionales. Esta idea básica ahora parece ser reemplazada por una que define la equidad en términos de habilidades o preferencias nacionales. El tiempo dirá si este cambio de paradigma mejorará la apropiación de los índices de referencia del gasto y si garantizará el buen funcionamiento de la zona de la moneda única. Sin duda reavivará el eterno e inevitable debate sobre cuánto riesgo compartido versus reducción de riesgos debería haber en la Unión Económica y Monetaria.

¡¡¡Nuevos tiempos nuevas ilusiones ESPERANZA para TODOS!!!